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甘肃省临潭县“两项制度”有效衔接试点工作调研报告


发布日期:2009-12-9 访问次数:1937 作者:

      2009年7月18日,国务院扶贫开发领导小组成员、中国残联副理事长程凯同志深入甘肃省临潭县专题调研农村最低生活保障与扶贫开发政策有效衔接试点工作情况。调研组听取了临潭县关于两项制度衔接试点工作情况的汇报,与县政府及扶贫、民政、人保、教育、卫生、财政、统计、残联等部门负责同志就试点工作重要环节和问题进行了探讨,深入先行试点的卓洛乡具体了解试点工作开展情况,特别对贫困残疾人的统计、甄别、低保等级与扶贫方式的确定等问题进行重点调研,走访贫困残疾人户,详细了解了残疾人家庭在试点中被划定为可扶持与不可扶持的界线及保障标准的确定等情况。

一、临潭县基本情况

     甘肃省临潭县是国家扶贫开发工作重点县,也是2009年国家确定的“两项制度”衔接试点县。全县农村人均纯收入1796元,财政自给率不足7%,经济建设主要依靠国家投资。全县辖3镇13乡、141个行政村,总人口14.99万人,农业人口13.22万人,占总人口的88.2%。农村贫困人口73600人,占农村人口的55.7%。全县共有残疾人10670人,占总人口的7.12%;农村残疾人9812人,农村贫困残疾人口7469人,农村残疾人贫困发生率76%;农村贫困残疾人口占到农村贫困人口的10.15%。纳入低保的农村贫困残疾人3918人,占应纳入总数的52.5%。参加新型农村合作医疗的残疾人达到92%以上。

二、临潭县“两项制度”有效衔接试点工作具体做法

(一)残联积极争取进入县“两项制度”衔接试点工作领导小组

       为加强农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作,临潭县成立了以县政府县长为组长,分管县长为副组长,扶贫、民政、统计、残联等部门主要负责同志为成员的临潭县农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作领导小组,县残联作为试点工作领导小组成员单位,明确专人,明确责任,为县域农村建立残疾人识别和科学界定标准提供组织保障。

(二)残联积极介入两项制度衔接的各项准备工作两项制度衔接试点工作中,县残联开展了多种形式的宣传,使试点工作政策和要求为广大残疾人所知晓,说明哪些人在评定后享受哪项政策。县“两项制度”有效衔接工作领导小组举办了两期培训班,扶贫、民政、残联等部门干部和乡村干部系统掌握了相关知识和工作要领,残联要求基层的专职委员必须熟知“两项制度”识别的方法和要求。培训班的内容包括国家和省级对农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的总体要求、工作步骤、实施方案、调查办法及标准、误差纠正、资料汇总、指标解释、数据处理程序等;残联干部和委员还要知悉国家对于残疾人的优惠保障措施和残疾人应当享有的权益,为落实残疾人享受国家普惠加特惠的政策打下了良好的认识基础。

        残联积极参与贫困调查摸底,深入掌握了当前贫困农户生产生活状况。临潭县在先行试点和贫困状况抽样调查中采取了“制定方案、培训人员、宣传动员、识别登记、逐级审核、张榜公示、信息采集”的工作方法,残联全程参与了此项工作,并时刻注意同残疾人保持紧密联系,为摸清贫困家底、分类制定残疾人扶贫措施,实行动态管理奠定了坚实的基础。

(三)乡、村残联专干和专职委员协助开展相关工作

      临潭县3镇13乡成立了以乡长为组长、各村村长为成员的领导小组,各试点村成立了“两项制度”有效衔接试点工作评议小组。目前临潭县已经做到了在乡镇、村的评议小组中有一名残疾人委员参加。残疾人的专职委员能够反映贫困残疾人的呼声,在基层工作中发挥作用,保障残疾人不被低保和扶贫政策遗漏和忽视。

(四)残联采取措施做好贫困残疾人口识别和扶持工作

      搞好试点工作的核心是完善贫困人口的识别机制。两项制度只有在贫困人口识别上协调起来,才能健全和完善贫困农户档案,实施分类扶持,做到应保尽保,应扶尽扶,真正实现有效衔接。在识别扶持对象时,明确农村低保对象和扶贫对象都是贫困人口,但政策上有所区别。在识别对象的时候,残联把低保和扶贫两类对象的界定告诉残疾人。临潭县参照农村低保的做法,完善和改进贫困人口识别机制。建立健全村级贫困指标体系,及时组织骨干力量,对全县所有的村开展村级状况调查,填写村级指数计算表。将村指数由小到大排序,确定分类临界指数,将全县所有村分为最贫困、较贫困、一般3个层次,根据居住条件、贫困状况、经济状况等,分层次分别计算出村级指数,并根据各项指数计算结果分别确定了各村识别对象规模。残联不但参与有关政策和标准的制定,而且全程参加调查摸底和甄别评定工作,做到底数清晰。
(五)在严格规范的管理制度中照顾到残疾人

     识别贫困户的有效方法是民主推荐。县试点工作领导小组严格按照调查核实、民主评议、乡镇审核评议、村“三榜公示”操作程序,准确识别工作对象。对已确定的识别对象,填入专用的卡片,做到内容全面、情况真实、记录准确,做到每个步骤有制度、有责任人、有档案记录,使“两项制度”有效衔接工作的管理和操作有章可循、有据可查、责权明确,确保公开公平公正和群众的知情权、参与权、监督权。在核实贫困人口时,对残疾人家庭高看一眼,给予特别关注,在“农户生计指数计算表”中,临潭县把家庭成员中的残疾情况作为一项重要指标,按最高权重值“10”计算。

(六)在低保和分类帮扶上积极维护残疾人权益

      对低保对象实行“应退尽退、有进有退”的动态管理。考虑到帮扶措施特别是种植项目的季节性,对于没有疑义的部分扶贫对象,从试点的前期即开始落实分类扶持的措施。在下一步工作中,对于通过扶贫开发实现脱贫致富的农村低保对象,将按照规定办理退保手续;对于超过扶持标准的扶贫对象,经过民主评议和公示无意见后,将暂停到户政策的扶持。

     临潭县在试点工作中将低保户划分为可扶持的低保户和不可扶持的低保户,其划分依据主要是低保户有无基本的劳动能力。将老弱病残等靠自身努力无法改变基本生活状况的困难家庭,进行重点全额保障;其他特殊困难户进行差额补助,其中有劳动能力的实施扶贫扶持。在低保等级划分中,对一户多残、长期患病的残疾人家庭,临潭县基本按一类低保标准施保(该县低保分三类:一类每人每月58元,二类48元,三类38元);在大病救助中,首先考虑重度和重病残疾人。残联与领导小组成员单位紧密配合,在试点工作中还防止了传统意义上将残疾人划分为无劳动能力而单纯予以低保的做法,将有一定的劳动能力的残疾人积极纳入扶贫范围,并落实有关扶贫政策。

     分类帮扶措施中,把具体帮扶措施交给群众,把帮扶规划告知群众。按照“合理定位、区别对待、分类扶持”的要求,通过“一特四化”示范点建设、“游牧民定居工程”、整村推进、产业化建设、基础配套、技能培训、转移就业、社会保障、社会发展等方面的政策,对扶贫对象采取分类扶持的措施。对试点中认定的贫困残疾户,凡符合条件的,要求扶贫措施必须跟上。在各类扶持项目中,优先、优厚对待残疾人,如在危房改造中,想方设法整合各种资源为残困户增加建房资金,有的建房残困户危改补助资金达到25万元。产业扶贫、康复贴息贷款、实用技能培训等措施也起到了积极作用。

三、存在的困难和问题

     低保制度是对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助,解决基本生存问题;扶贫开发是帮助有劳动能力的贫困人口稳定解决温饱并实现脱贫致富。临潭残疾人被较好地纳入了“两项制度”衔接工作中,生活得到保障。但在试点工作中,临潭县残疾人在生活保障与扶贫开发衔接工作中还面临一些困难。

(一)农村贫困残疾人低保标准尚需提高

     统计数据显示,临潭县贫困残疾人低保覆盖率刚刚过半,为52.5%。目前临潭县每月人均50元低保补助标准也明显偏低,现行救助标准已难以保证基本生活。随着各类生活必需品价格的上涨,部分困难群众贫困程度有所加重。对于贫困残疾人而言,生活贫困交加的现象更加明显和突出,贫困残疾人的最低生活保障标准亟需提高。

(二)识别出来的扶贫对象,需要资金支持落实扶贫措施

      贫困残疾人虽然享有各项扶贫措施,但由于扶贫资金比较少,各种扶贫措施无法充分发挥其作用。目前针对扶贫对象的帮扶措施主要是参与式整村推进、扶贫贴息贷款和劳动力转移培训、劳务移民等项目,但由于资金量有限,相对扶持的贫困户太少。面向残疾人的康复扶贫贷款,受银信部门控制风险的放贷条件限制,银行金融部门对残疾人的偿还能力有顾虑,筛选出来的扶贫对象要享受小额贴息贷款扶持有一定难度。

(三)由于受传统观念的影响,对残疾人劳动能力往往予以轻视,在享受扶贫开发政策上容易被忽视。

      当地传统观念认为残疾人即为无劳动能力人,从而妨碍残疾人被认定为扶贫对象。需要当地残联紧紧盯住大扶贫措施,保障残疾人能够充分享受扶贫措施。

(四)残疾人调查和识别指标不统一,简易而准确识别残疾人面临困难,妨碍了农村低保和扶贫开发政策落实到残疾人

(五)试点的工作经费,包括务工补助,印刷卡片费,录入信息的工时费等费用比较高,工作经费不足。

四、政策建议

      通过调研察看和与试点县的交流,国务院扶贫开发领导小组成员、中国残联程凯副理事长对于临潭县“两项制度”有效衔接试点工作给予了充分的肯定,并强调指出:

(一)要在先行试点的基础上,认真总结经验,紧密联系实际,探索出既符合甘肃省情、又有少数民族地区特点的、具有普遍推广价值的经验和做法,为全国的最低生活保障与扶贫开发政策有效衔接做出积极贡献。

(二)在临潭县即将推开的大面积试点中,要加强各职能部门的协调配合,进一步完善工作手段,严格各种数据统计,健全指标分析体系,形成科学严谨的两项制度衔接工作模式。准确确保残疾人保障对象和扶贫对象底数清晰、分类准确、衔接科学、保障有力。把农村残疾人的特殊保障需求全面摸清并充分融入国家城乡社会保障体系大局中。

(三)要特别关注贫困残疾人群,确保残疾人在两项制度衔接试点工作中不被遗漏,在指标体系中不被低划,确保残疾人在今后的两项制度衔接中得到良好保障和有效扶持。加强农村残疾人定补、临时救济救助、贫困残疾人纳入保障性住房、农村重度残疾人养老保险缴费补贴等特惠政策的研究和跟进;目前可考虑把西部人口较少民族中农牧区残疾人贫困户的危房改造和游牧状态中的贫困残疾人的定居安置作为重点抓实抓好。

(四)对贫困残疾人纳入低保要提标扩面,分类施保。建议国家提高农牧村居民低保标准,加大中央和省级资金补助力度,由目前人均月补助50元提高到人均月补助150元以上,以切实保障残疾人这一社会弱势群体更好享受社会进步和改革开发的成果。可以考虑将一户多残、老残一体和重度残疾人全部纳入低保,按最高低保标准发放低保金,并给予定期救济。

(五)出台更多农村贫困残疾人扶持政策,对有一定劳动能力、但生活较贫困的残疾人全部纳入低保,并优先选择合适项目进行扶贫带动。对一般残疾人家庭,在扶贫资金、项目、技术指导上优先或重点安排,在政策上予以倾斜。针对残疾人特殊群体,特殊政策及项目比较少,目前主要是危房改造和康复贷款项目,力度有限。考虑出台更多针对扶贫对象的扶持政策,如惠农政策、农资补贴、医保补贴等资金直补和村级互助资金政策等,使更多的贫困残疾对象能真正受益。

      结合社会保障和救助举措,寻求农村残疾人扶贫工作的突破点和有效抓手,逐步健全完善农村残疾人扶贫政策措施,加强完善县乡两级残疾人扶贫服务社,建立完善残疾人扶贫服务体系,确保农村残疾人各项权益在农村低保与扶贫开发两项制度衔接等扶贫政策落实中得到最大程度的保障。

(六)编写下发农村残疾人简易识别手册,为识别农村残疾人和认定农村贫困残疾人劳动能力以及准确确定扶贫对象等提供依据。